Entenda o processo orçamentário brasileiro e as principais polêmicas envolvendo as leis orçamentárias em 2021

O que é orçamento público?

Para prestar serviços e manter o país funcionando, o governo precisa de dinheiro, por isso ele arrecada recursos, que em sua maior parte advêm dos tributos que a população paga. De maneira simplificada, o Orçamento Público é o documento que mostra quanto de impostos, taxas e contribuições o governo recolhe e quanto ele gasta em cada área.

Como funciona o processo orçamentário?

Como forma de racionalizar a administração desses recursos e de conferir maior transparência aos gastos públicos, uma série de previsões constitucionais e legais definem como o orçamento deve ser feito no Brasil. O processo orçamentário se materializa por meio do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA).

Basicamente, antes de fazer a estimativa de receitas e despesas do orçamento (LOA), o governo prepara a LDO, que irá definir o que é mais importante e como o governo deve montar e aplicar o orçamento a cada ano. Tanto a LOA quanto a LDO seguem o plano maior que consta no PPA. O PPA define os grandes investimentos que o governo pretende realizar nos próximos quatro anos, como as obras maiores que demoram mais de um ano para serem concluídas.

No âmbito da União, o Presidente da República envia o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas orçamentárias (art. 84, XXIII da CF) para serem discutidas no Congresso Nacional. Por ser de grande importância para o funcionamento do governo, o Congresso Nacional fica impedido de entrar em recesso em julho, caso o projeto de lei de diretrizes orçamentárias ainda não tenha sido aprovado (art. 57, §2° da CF). Esse mecanismo obriga os parlamentares a conferir prioridade à questão orçamentária, pois compete ao Poder Legislativo dar autorização, por meio de lei, para que o Poder Executivo possa executar as despesas orçamentárias.

Por que a questão orçamentária tem repercutido em 2021?

  •  Atraso:

Já estamos no mês de abril e o orçamento público ainda está em discussão. Esse atraso prejudica o planejamento e a capacidade de gestão do governo para o ano de 2021.

  • Desrespeito ao teto de gastos:

O teto de gatos é um limite de gastos para a União, ele foi instituído pela Emenda Constitucional 95/2016 e faz parte de um esforço maior para conter despesas e melhorar a grave crise fiscal brasileira, com o objetivo de evitar o contínuo crescimento da relação da dívida pública sobre o PIB (Produto Interno Bruto).

  • A conta não fecha

O teto de gastos para 2021 é de R$ 1.486 bilhões. Conforme relatório da CMO (Comissão Mista de Orçamento), uma simulação simples da IFI (Instituição Fiscal Independente) projetou que as despesas sujeitas ao teto na LOA seriam de R$1.518 bilhões. Isso significa que seria preciso cortar as despesas discricionárias em cerca de R$ 32 bilhões.

Dito de outra forma, é possível afirmar que, para cumprir o teto de gastos e sob as premissas que a IFI considera mais prováveis para as despesas obrigatórias, o orçamento de 2021 terá de ser contingenciado (reduzido) no montante de R$ 32 bilhões ao longo do ano.

  • Contingenciamento automático de gastos

O desrespeito ao teto de gastos também deve ser analisado pelas óticas das demais diretrizes orçamentárias. Regra recém aprovada pela Emenda Constitucional 109/2021 define que a razão entre despesas obrigatórias e primárias totais, não pode ultrapassar 95%.

Ao considerar um cenário de respeito do teto de gastos, a previsão atual é de que esta razão foi de 91%. No entanto, de acordo com as projeções do IFI, o corte das despesas discricionárias aumenta esta razão e torna irrealista o cálculo de 91%. O descumprimento da PEC Emergencial tem como consequência o acionamento de diversos gatilhos de contingenciamento de gastos, como a proibição parcial de contratação de pessoal e de realização de concurso público (art. 167-A da CF).

  • Impacto sobre a dívida pública

Por fim, o resultado primário para avaliação do cumprimento da meta da LDO seria de R$ 214,2 bilhões. A meta (R$ 247,1 bilhões), portanto, seria cumprida, mas, como já analisado, o teto de gastos seria rompido. Ainda, o resultado primário efetivo, isto é, considerando-se os créditos extraordinários do auxílio e outros, levaria a um déficit primário de R$ 282 bilhões, impactando a dívida pública.

Este resultado primário efetivo seria R$ 34,9 bilhões superior ao projetado no cenário base da IFI, que corresponde à meta da LDO. O impacto adicional sobre a dívida pública seria de 0,44 p.p. do PIB. Atualmente, a projeção para a dívida bruta no cenário base da IFI é de 92,7% do PIB para 2021.

  • Pouca transparência:

O texto veiculado pela CMO preocupa pela ausência de números e definições no orçamento público propriamente dito (LOA). Ainda não há clareza sobre as receitas estimadas e as despesas fixadas. Além disso, como mencionado, simulações da IFI têm colocado em dúvida a capacidade de cumprimento do teto de gastos.

  • NOVO entra com ação no Supremo para impedir ‘farra’ com recursos das emendas de bancada:

O Partido NOVO entrou com Ação Direta de Inconstitucionalidade no STF (Supremo Tribunal Federal) para suspender trecho da LDO que abre margem para o uso político e eleitoral das emendas de bancada.

Por meio das emendas de bancada, parlamentares, mesmo que de partidos diferentes, se unem para destinar recursos para atender necessidades mais urgentes de um estado da federação, como obras e serviços de caráter mais estruturante. Ocorre que constou na lei um dispositivo (art. 76, §1° da LDO 2021) que permite que as emendas de bancada sigam uma modalidade de transferência especial, com envio direto de recursos para os entes federados, dando ‘passe livre’ para que os governadores e prefeitos possam aplicar os recursos como bem entenderem. No entanto, essa previsão viola a Constituição Federal, pois eventual previsão nesse sentido teria que ser necessariamente feita por meio de Proposta de Emenda à Constituição (PEC).

Além da violação formal à Constituição, o grande problema é que essa modalidade de transferência especial diminui a transparência e a capacidade de fiscalização na destinação e utilização desses recursos. Isso é inaceitável em um momento como o atual, em que o Brasil enfrenta escassez de recursos, tanto pela continuidade da grave crise fiscal quanto pela crise sanitária, econômica e social causada pelo enfrentamento à pandemia de Covid-19.

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